Valtioneuvoston käsiteltävänä on kolme periaatepäätöshakemusta uuden ydinvoiman yhteiskunnan kokonaisedun mukaisuudesta: Fennovoima Oy:n, Fortum Oyj:n ja Teollisuuden Voima Oyj TVO:n. Hakemukset on poliittisessa mielipiteenilmaisussa kytketty yhteen.
Ydinenergialaissa (YEL) edellytetty valtioneuvoston periaatepäätös on tarkoitettu haettavaksi hankkeen alkuvaiheessa poliittisena vihreänä valona edetä hankkeessa kohti mahdollista investointipäätöstä. Investointipäätöstään varten myönteisen periaatepäätöksen saanut voimayhtiö järjestää tarjouskilpailun, minkä jälkeen seuraa laitostoimittajan ja laitosvaihtoedon valinta, sijaintipaikan lopullinen valinta sekä varsinaisen YEL:ssa edellytetyn rakentamisluvan valmistelu. Periaatepäätöshakemuksen tekeminen edellyttää, että sitä ennen luvanhakija on toteuttanut ympäristövaikutusten arviointimenettelyn (YVA), josta on oma lainsäädäntönsä.
Valtioneuvoston myönteinen periaatepäätös eduskunnan ratifioimanakaan ei vielä merkitse voimayhtiön investointipäätöstä eikä valtioneuvoston rakentamisluvan myöntämistä. Koska ei ole varmaa, tekeekö voimayhtiö koskaan lopullista investointipäätöstä, periaatepäätös myönnetään määräaikaisena.
Ydinenergialainsäädäntö eikä muukaan lainsäädäntö estä useampien periaatepäätösten samanaikaista voimassaoloa. Tämä voikin olla tarpeen, jotta turvataan jatkoon useampia päätösvaihtoehtoja.
Vaihtoehtojen turvaamisesta käy esimerkkinä nyt rakenteilla olevan Olkiluoto 3:n periaatepäätös, jossa mahdollistettiin kaksi vaihtoehtoista toteuttajayhtiötä, kaksi vaihtoehtoista sijoituspaikkaa sekä useita laitosvaihtoehtoja. Hanke täsmentyi rakentamislupahakemuksessa valtioneuvostolle. Tätä edelsi toteuttajayhtiön ja laitospaikan valinta (TVO ja Olkiluoto), TVO:n investointipäätös, tarjouskilpailu, laitostoimittajan valinta (Areva) sekä rakentamislupahakemuksen valmistelu yhdellä konkreettisella vaihtoehdolla.
Valtioneuvoston periaatepäätös ja yhteiskunnan kokonaisetu
Ydinvoimala on YEL 11§:ssä tarkoitettu yleiseltä merkitykseltään huomattava ydinlaitos, jonka toteuttaminen edellyttää valtioneuvoston (VN) periaatepäätöstä (PAP) siitä, että laitoksen rakentaminen on yhteiskunnan kokonaisedun mukaista.
Ennen myönteisen PAP:n tekemistä VN:n on todettava, että esitetty sijaintikunta on lausunnossaan puoltanut ydinvoimalan rakentamista alueelleen ja että säteilyturvakeskus (STUK) on alustavassa turvallisuusarviossaan todennut, ettei esiin ole tullut seikkoja, jotka osoittavat, ettei ole riittäviä edellytyksiä rakentaa ydinvoimalaa siten kuin YEL 6§:ssä edellytetään. Tämä tarkoittaa sijaintikunnan ja STUKin veto-oikeutta sanoa ei ydinvoimalahankkeelle, siis myös VN:oa ja eduskuntaa sitovalla tavalla.
YEL 6§:n mukaan ydinenergian käytön on oltava turvallista eikä siitä saa aiheutua vahinkoa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle. Kun VN on todennut edellämainitut asiat, sen on harkittava PAP:tä yhteiskunnan kokonaisedun kannalta ja otettava huomioon ydinvoimalasta aiheutuvat hyödyt ja haitat, kiinnittäen erityistä huomiota
1. ydinvoimalan tarpeellisuuteen maan energiahuollon kannalta;
2. ydinvoimalan suunnitellun sijaintipaikan sopivuuteen ja laitoksen ympäristövaikutuksiin; sekä
3. ydinpolttoaine- ja ydinjätehuollon järjestämiseen.
VN:n harkinta on juridiselta luonteeltaan tarkoituksenmukaisuusharkintaa eli poliittista harkintaa. Kuitenkin luvanhakijan on hakemuksessaan täytettävä YEL:ssa asetetut edellytykset. Ydinenergia-asetuksessa on esitetty, mitä selvityksiä luvanhakijan on PAP-hakemuksessaan esitettävä.(erit. 23 ja 24 §:t). Keskeiset ydinturvallisuutta koskevat vaatimukset on esitetty YEL:n uudessa 2 a luvussa vuodelta 2008. PAP-hakemuksen käsittelyn suorittaa työ- ja elinkeinoministeriö (TEM). Valmistelun yhteydessä TEM pyytää useita kymmeniä lausuntoja, mukaan lukien naapurimaat, sekä järjestää kansalaisten kuulemistilaisuuksia. Yhteisöt ja kansalaiset voivat lähettää TEMille myös oma-aloitteisia mielipiteitä hankkeesta.
VN:n myönteinen periaatepäätös on saatettava eduskunnan (EK) hyväksyttäväksi tai hylättäväksi sellaisenaan, eli EK:lla ei ole oikeutta muuttaa päätöstä.Hylkäävää VN:n päätöstä ei lähetetä eduskuntaan eikä eduskunta pääse sitä käsittelemään. Koska harkinta on poliittista tarkoituksenmukaisuusharkintaa, muutoksenhakuoikeutta ei ole VN:n eikä EK:n päätöksistä.
Yhteiskunnan kokonaisetua ja hankkeen tarpeellisuutta maan energiahuollon kannalta harkittaessa on otettava huomioon ainakin seuraavat uudet kehityskulut vuonna 1988 voimaantulleen ydinenergialain säätämisen jälkeen:
– Suomi on liittynyt EU:hun 1995, tavoitteena EU:n sähkön sisämarkkinat;
– Sähkömarkkinalaki 1995 siirsi Suomen säännellystä sähköhuollosta kilpailtujen sähkömarkkinoiden aikaan, minkä seurauksena
– Suomikin kuuluu pohjoismaisiksi laajentuneisiin sähkömarkkinoihin;
– huoltovarmuuden ja sähköomavaraisuuden vaatimus on korostunut;
– Suomi on liittynyt YK:n ilmastosopimukseen yhä kiristyvine päästövähennysvelvoitteineen;
– kilpailuoikeudelliset määräykset ovat oleellisesti kiristyneet.
Sähkömarkkinalailla sähkönhankinta ja tuotantokapasiteetin rakentaminen ohjattiin markkinoiden toimijoille vapaan kilpailun pohjalta.
Eduskunnan hyväksyttyä PAP:n käsittelee uuden ydinvoimalan rakentamisluvan ja aikanaan käyttöluvan valtioneuvosto. Näidenkin lupien harkinta on viime kädessä poliittista tarkoituksenmukaisuusharkintaa.
YEL:n ohella PAP-hakemusten käsittelyyn sovelletaan hallintolakia (HL). Tämän mukaan samaan aikaan vireillä olevat, toisiinsa vaikuttavat hakemukset käsitellään samanaikaisesti, hakijoita kohdellaan tasapuolisesti (yhdenmukaiset kriteerit) ja vältetään tarpeettomia viivytyksiä käsittelyssä. Hallintolain perusteella kaikkien kolmen PAP-hakijan hakemukset ovatkin käsittelyssä yhtäaikaisesti, vaikka hakemukset on tehty joidenkin kuukausien välein.
Siitä huolimatta, että jokaiselle hakijalle on annettava oma perusteltu PAP:nsä, VN kaikella todennäköisyydellä lähettää yhtä useamman myönteisen PAP:n eduskuntaan niin, että myös EK käsittelee erillisten PAP:sten hyväksymisen tai hylkäämisen kytköksissä toisiinsa.
Yhteenveto
Vireillä olevat ydinvoimalahankkeet eivät ole toisiaan poissulkevia, vaan ne täydentävät toisiaan.
PAP:n myöntäminen ei vielä takaa, että sähkön huoltovarmuuden ja omavaraisuuden turvaamiseksi sekä poistuvan tuotantokapasiteetin korvaamiseksi syntyisi investointipäätöksiä.
Yhdenvertaisuuden ja tasapuolisen kilpailuasetelman turvaaminen edellyttää syrjimätöntä kohtelua jokaisen PAP-hakemuksen osalta.
Kaikki kolme PAP:tä voidaan tehdä myönteisinä odottamaan mahdollisia investointipäätöksiä ja rakentamislupahakemuksia.
Päätösharkinnassa ei voida sivuuttaa EU:n sähkön sisämarkkinoiden eikä alueellisten markkinoiden kehittämistavoitteita. Toisaalta myös sähkönhankinnan varmuus on oleellinen tekijä harkinnassa.
Kaikessa on kuitenkin otettava huomioon killpailuoikeudelliset määräykset.
Myös YK:n ja EU:N ilmastopolitiikat on otettava huomioon yhteiskunnan kokonaisetua harkittaessa.
Myönteiset PAP:t turvaavat vaihtoehtojen olemassaolon.
